重磅！PPP强监管时代到来，财政部将发文要求各省重新筛选PPP项目，近千个PPP项目退出项目库！

PPP（政府和社会资本合作）近年来狂飙突进，随着近期PPP管理层频频发声规范发展，PPP风险管控力度不断强化，PPP正由野蛮生长的“起飞期”转向规范发展的“平飞期”。

近日，在上海国际会议中心举办的第三届中国PPP融资论坛主会场上，从8000多报名对象中筛选的1000多位PPP业内人士挤满了会场，不少人希望从中探寻党的十九大之后PPP发展的新方向。

财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在会上表示，要按照党的十九大整体部署精神和要求，提高规矩意识，维护市场秩序，强化管理，严控风险，保证PPP改革事业可持续发展。他点出了未来针对地方政府、企业的监管重点。随后发表演讲的财政部金融司司长王毅对此进行细化，比如对资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金的PPP项目剔除项目库。

财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌

一位坐在第一财经记者旁边的PPP业内人士自发感慨，PPP风向要变了，未来PPP难做了。

而拿了500多亿元PPP项目订单的龙元建设集团总裁赖朝晖反而高兴。他在会后告诉第一财经，近期官方对PPP合规性的强调达到了前所未有的高度，这对一直规范做PPP的公司来说是利好。

PPP转向规范

2014年中央大力推广PPP模式，希望借社会资本介入来提升公共服务的供给质量和效率，进而促使政府职能转变，推动财政体制改革和城镇化健康发展，作为全面深化改革的重要抓手。

近四年中，规模庞大、速度奇快几乎是业内人士对PPP发展表象的共同认识。2014年PPP刚推出，项目数量和拟投资规模并不大。但随着PPP制度体系健全，推广力度越来越大，PPP呈现爆发式增长。

根据财政部PPP中心的数据，2015年底各地推出进入全国PPP综合信息平台项目库的PPP项目6550个，计划总投资额8.7万亿元。2016年这两个数字分别增长至11260 个和 13.5 万亿元，截至今年9月底，项目数合计14220个，计划投资额高达17.8万亿元。

PPP促使一批转型发展和民生保障项目落地，还促进了行政体制、财政体制和投融资体制改革。但PPP的野蛮生长也带来不少问题，官方对此并不回避。

史耀斌在上述会上介绍完PPP改革成绩后强调，在PPP改革实践中，一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。对此，我们应高度警惕并要切实加以解决。

其实，这并非史耀斌首次谈及这些问题，在去年底和今年年中的相关会议上他曾反复提起。

而一系列旨在规范PPP发展的监管风暴已经刮起。

王毅表示，我们将组织开展项目库集中清理，对不具备条件、没有规范开展“两个论证”（物有所值和财政可承受能力）的项目，特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制，以及过度依赖政府付费的项目，要予以剔除。

财政部PPP中心主任焦小平告诉第一财经记者，财政部PPP项目库能进能出，我们现在正准备对现有存量项目进行筛选，马上下发相关文件要求各省重新筛选，不符合上述规定的项目坚决剔除，未来规范力度将会越来越大。

根据此前规定，PPP项目如果未纳入财政部PPP综合信息平台项目库，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。

此外，不少投资者也将PPP项目纳入财政部项目库，作为参与项目投资的一大前提。赖朝晖告诉第一财经，尽管诱惑很大，但公司坚决不做未纳入财政部项目库的PPP项目。

地方政府推出PPP项目冲动也在被遏制。为了控制财政风险，2015年财政部发文要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

随着不少地方推出大批PPP项目，部分地方财政支出逼近甚至超过10%红线，是否遵守10%红线成为业内讨论的热点话题。

但是，史耀斌在今年进一步推进PPP规范发展工作座谈会上明确，要强化财政承受能力论证10%红线的硬性约束，统一执行口径，加强信息公开。而在近日的PPP融资论坛上，他再次重申严守财政支出的10%红线。

目前各地正在建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，中央财政和省级财政将对接近或超出10%红线的地区，进行风险预警。

此外，史耀斌还要求审慎开展完全政府付费的项目。对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目，不得安排财政资金。

今年5月，财政部联合发改委、司法部、人民银行、银监会和证监会六部门发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

财政部金融司司长王毅

给央企做PPP降温减速

除了对地方政府推PPP项目数量、规模进行控制外，中央部委开始控制参与PPP项目投资的企业财务风险，尤其是国企。

史耀斌在上述论坛上表示，控制实体企业融资杠杆倍数，严防表外业务风险。王毅也在论坛上称，不少社会资本自有资金实力不足，“穿透”看（PPP项目）资本金都是借款，“小马拉大车”。政府和合作伙伴一定要掏出真金白银，拿自有资本做资本金。

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“要坚持‘穿透管理、公开透明’的原则，一是要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动，自己要投入一定的自有资金，再进行适度的融资，这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金，更不要让社会资本用借款作为资本金，然后再用银行资金做运营。”王毅说。

第一财经记者了解到，此前PPP市场上已经发生过一些案例，中标金额较大PPP项目的社会资本方，最终因为资金实力不足等原因而退出。

目前PPP项目社会资本方近七成来自中央企业和国有企业。PPP项目投资金额大、回报期长、部分项目操作不规范、大量资产负债表外运行等，加大了央企财务风险。近日国资委办公厅下发《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知（征求意见稿）》，要求央企对PPP业务实行总量管控。

比如，以建筑施工为主业的中央企业累计对PPP项目的净投资原则上不超过集团净资产的40%，其他中央企业不得超过20%。资产负债率高于90%、近2年连续亏损或资金实力薄弱的子企业原则上不得单独投资PPP业务。

另外，为了控住财务风险源头，上述征求意见稿要求单个项目计划总投资超过10亿元或拟开展子企业资产总额5%的，均应由集团批准。对财政收入主要依赖转移支付的地方，审慎开展回报方式以政府付费为主的PPP项目。

PPP专家、大岳咨询总经理金永祥认为，央企是主要的PPP社会资本方，未来央企投资PPP的趋势会收紧，这有助于PPP的规范，对于民营资本来说，机会更多了。赖朝晖也表示，央企做PPP投资额被限制，对龙元这类民企来说肯定是利好。

为了引导PPP项目从单纯关注项目落地数量，转向项目规范和质量，王毅在上述论坛上表示，在清理项目库的同时，积极鼓励支持好的、规范运作的项目。中央财政对符合条件的新建项目有“358”（即针对项目相应投资额有300万元、500万元、800万元）的奖励机制，对存量转型项目有2%的奖励机制。

　　“我们正在研究提高奖补强度，重点落实精准扶贫任务目标，对连片贫困区公共服务、基础设施PPP项目给予更多的倾斜。”王毅说。

另外，为了规范PPP模式在中国的发展，此前PPP领域最高的法规——《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》（下称“PPP条例”）已经公开征求意见。财政部条法司副司长周劲松在融资论坛上表示，PPP条例已经收到社会各界提出的几千条意见，目前正在对这些意见进行梳理归纳，推动该条例尽快出台。

金永祥告诉第一财经记者，PPP项目数量高速增长的时代已经过去，未来PPP会更加平稳发展，更注重项目的质量。

“我们宁愿把步子放稳一点，把质量提高一点，最终目的只有一个，就是希望PPP之树在中国能够常青。”王毅说。

“由于跟国家政策相冲突，新沂棚户区改造温馨小镇安置房建设项目不再采用PPP（政府和社会资本合作）模式，而是做常规的招投标项目，这样项目推进也会更快。”江苏省新沂市住建局一位工作人员告诉第一财经记者。

11月6日，新沂市住房和城乡建设局发布公告，新沂棚户区改造温馨小镇安置房建设项目因政策调整不适用原PPP模式，终止公开招标。该项目进入江苏省财政厅PPP项目库约1个月后将退库。

PPP模式在近四年的高速发展后正迎来最强的规范监管，退库PPP项目数量逐渐增加，确保了在库项目质量稳步提升。

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根据财政部PPP中心数据，截至今年9月底，全国PPP综合信息平台项目库退库项目总计973个，其中仅第三季度退库项目就达到635个。

财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅近日在第三届PPP融资论坛上表示，将开展PPP项目库集中清理，不合规项目将予以剔除。

财政部PPP中心主任焦小平告诉第一财经，近期会下发相关文件要求各省对入库PPP存量项目进行筛选，不合规将剔除。

“退库项目增加正是财政部规范PPP发展的结果，这样也有利于提高项目落地率，更好地促进有效投资拉动经济增长。”PPP专家、大岳咨询总经理金永祥告诉第一财经。

强化规范使退库PPP项目数量增加

PPP作为供给侧结构性改革的重要抓手，自从2014年中央大力推广PPP模式后，PPP项目数量快速增长，财政部PPP中心数据显示，全国入库PPP项目数量达到14220个，计划投资额高达17.8万亿元。

经过四年发展，PPP改革成果初现，4万多亿元的PPP项目落地提高了公共服务水平和效率，并促进了行政体制、财政体制和投融资体制改革。

金永祥告诉第一财经记者，项目进入财政部PPP项目库意义重大，很多公司只同进入项目库的PPP项目合作，因为入库项目相当于有了财政部门的“背书”。

另外，财政部也强制PPP项目入库，比如对未纳入PPP综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过预算安排支出责任。

随着PPP模式的快速发展，为防止“重数量、轻质量”的情况，财政部对PPP项目库采取“能进能出”的动态调整机制，不合规项目将被剔除。

比如，在财政部等部委联合筛选的国家示范项目方面，第一批总计30个示范项目中8个被调出，第二批206个示范项目调出44个，第三批示范项目调出3个。

地方也加大对入库项目管理，对申请退出或进度缓慢的项目进行调出。比如河南省财政厅2016年调出PPP项目102个。

随着今年多部委联合发文禁止地方借PPP变相融资，财政部高层频频也发声要求进一步推进PPP规范发展。这使得PPP监管力度明显加强，今年以来退库PPP项目数量大增。

财政部PPP中心数据显示， 截至2017年9月底，新入库项目3933个，经省级财政部门申请退库项目973个。

财政部PPP中心“全国PPP综合信息平台项目库第8期季报”称，经向省级财政部门了解，退库原因主要有三类：一是项目不再采用PPP模式。有的项目缺乏对社会资本的吸引力，有的总投资额过小或期限过短；有的已采用其他模式；二是项目停止。有的项目因征地受阻、前期手续不全或不符合PPP操作流程，无法推进，已被政府叫停；三是项目整合。一些项目在前期重复入库，后期逐步整合删减。

江苏省常州市财政局数据显示，今年经各单位申请、区、市两级政府同意，累计有18个项目申请退出省级PPP项目库，总投资355.84亿元。今年常州市财政局为保证所有PPP项目政府年均支出责任不超过一般公共预算支出10%的红线，对于不再具备PPP模式实施条件的入库项目，开展清理和退库工作。

“一个项目被剔除项目库，要想再进去非常困难，这意味着这个项目不能采用PPP模式建设。”金永祥说。

这样的项目将被清理出库

随着近期财政部门官员频频发声，财政部PPP项目入库标准更加清晰：非公共服务领域、无运营、无绩效考核机制、社会资本不承担建设运营风险、拒不公开相关信息的项目将被清理出库。

王毅在上述论坛上表示，将组织开展项目库集中清理，对不具备条件，没有规范开展“两个论证”的项目，特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制，以及过度依赖政府付费的项目，要予以剔除。

PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。因此PPP模式限定在公共服务领域，而社会资本承担运营并按照绩效收费是PPP模式的核心。

“对于不属于公共服务的纯商业化项目，以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目，要准确界定，从识别、论证、入库等环节严格把关，不能继续任由其打着PPP的旗号‘混淆视听’。”财政部副部长史耀斌在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上说。

江苏省财政厅副厅长宋义武在今年全省实施PPP项目培训班上，谈到规范省PPP项目库管理时明确，凡不属于政府职责范围内的项目，一律不得列入。对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不承担项目建设运营风险、不属于公共服务的纯商业化项目等不得纳入省PPP项目库。

金永祥告诉第一财经记者，PPP项目不仅在于项目建成，更重要的是项目运营期间是否达到当初约定的效果，如果没有达到要求，财政部门可以少付费甚至扣钱，这有利于社会资本方提高项目效率。而官方强调过度依赖政府付费PPP项目将会被剔除，主要考虑到财政支出10%的红线不可突破。

2015年财政部发文要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。史耀斌近期多次重申，要强化财政承受能力论证10%红线的硬性约束。

在强化PPP项目监管，规范PPP发展的大趋势下，地方也加大了入库项目筛选力度。

宋义武表示，江苏省财政厅将加大对入库项目的审核力度，对“两个强制”项目、政府平台存量项目以及有现金流、使用者付费项目优先进入PPP项目库；对于无现金流、完全政府付费的项目从严从紧控制；对前期PPP项目数量较多、地方政府支出责任占比较高地区申报的项目从严从紧控制；对政府债务负担较重，债务问题突出地区申报的项目从严从紧控制。